英国文物影响评估机制概况及启示
日期：2015-04-09 访问量：13250 文章来源：Admin
在经济快速发展的今天，丰富的人类文化遗产正面临着被迫与基础设施、城市扩张和其他发展形式展开空间和资源竞争的局面。最理想的状态或许就是在改善建筑及社会环境和消除贫困的同时，又能保存文化遗产。如何实现遗产保护与社会发展的协调、可持续，从而达到两者理想的均衡状态，文物影响评估将起到关键性的作用。
“文物影响评估”（Heritage Impact Assessment，简称HIA）是指用于对文物的发展计划及其他行动的潜在影响加以评估的系统性方法。通过严格的数据收集、重要性和潜在影响评估以及影响减轻设计，保护文化遗产免于遭到毁灭或不可挽回的损害，最终在确保可持续发展和社会福祉的前提下，使地区遗产得到成功保护。文物影响评估机制能够确保工程项目在最初阶段开始，就可以在社会经济的发展需要与文物保护之间，取得最适当的平衡。此机制还可以在初期便让公众参与进文物保护工作。在国内，文物影响评估机制已经涉及诸如重大基础项目，公路、铁路、城市轨道交通的选址、选线，国家考古遗址公园建设项目等，供相关部门进行决策和参考。
本文针对具有代表性的英国（特指英格兰地区）文物影响评估模式进行研习，思考其模式的先进经验，寻找其与我国文保工作的契合之处。
英国的文物保护体系
在文物保护方面，英国有着100多年的实践经验，形成了一套较为完善的体系。1882年《古迹保护法》的颁布，开始了英国历史文化遗产保护制度的建立过程。现在，英国已经制定了几十种相关法令、条款，保护对象也扩大到建筑、保护区、自然环境和人类的环境。英国环境部规定的五个全国性保护组织都在一定程度上介入了法律保护程序。
英国历史文化遗产的保护法律主要如下：1882年《古迹保护法》及其1900年的修正案；1913年的《古建筑加固和改善法》及其1931年的修正案；1933年的《城市环境法》；1944年的《城乡规划法》及其1968年、1972年的修正案；1953年的《古建筑及古迹法》；1962年的《城市生活环境质量法》、《地方政府古建筑法》；1967年的《城市文明法》及其1974年的修正案；1969年的《住宅法》；1990年的《登录建筑和保护区规划法》（该法属于城乡规划法的一部分）。
英国虽然有成文法作为法律基础，但是在实际操作中，以判例法为主，即由法官根据证据进行判决。同样，在实际工作中，英国的古迹保护并非全部以法条为准则，需要根据实际情况进行系统分析。英国社会组织的蓬勃发展，使得许多社会公共事务逐渐形成了由政府主导，由第三方部门规划、实施和监督，由司法部门规诫的模式，文物保护工作也在其中。
英国的文物保护工作由英国文化、媒体和体育部为主导，由一个第三方部门提供实际服务，即英格兰遗产委员会（English Heritage）。该委员会是依据1983年国家遗产法案建立的，由行业内的专家学者、社会中坚人士以及政府部门联络人组成，其保护历史建筑的功能原先是属于环境部的。1999年4月1日皇家英格兰历史遗迹委员会也并入英格兰遗产委员会。英格兰遗产委员会管理着从巨石阵到铁桥等超过400个英国历史名胜，其中有些建筑更是直接由英格兰遗产委员会持有。英格兰遗产档案馆也是由英格兰遗产委员会维护、运营的。自2015年4月1日起，英格兰遗产委员会将分为两个不同的组织，一个继续沿用原名并作为非盈利组织运营，另一个以英格兰历史委员会（Historical England）命名，作为行政性非政府部门公共机构继续管理国家古迹登录等工作。这一改变，将进一步增加第三方部门在英国古迹保护工作的参与力度，同时，明确了第三方部门在古迹保护工作中的行业权威地位。
英国模式下的文物影响评估机制
英国的历史文化遗产保护由三个层次构成：古迹保护、登录建筑保护和保护区。历史文化遗产名单登录工作始于1944年。政府部门的调查官员根据英格兰遗产委员会的建议，经过全国性的持续调查后推荐，最后经国务大臣批准公布。任何具有保存价值的古迹都可以以个人或组织的名义向委员会提出申请，经由专家评估认证后，交由政府部门进行录入。所有涉及已登录古迹的工程，包括修复、维护、迁址等，都需要进行文物影响评估。评估审核通过后，方可进行。一旦工程在缺少评估报告或者评估未通过审核的情况下开工，委员会将视情节严重向规划和建设部申请仲裁或直接交由法院审判。
在英国模式下的文物影响评估机制中，英格兰遗产委员会扮演着引导和监督的重要角色。文物影响评估实施细则及标准由委员会编制；在实施过程中委员会提供顾问服务；而进行评估的专家或机构资质则须有委员会的认证；评估报告先由委员会审阅并给出建议，然后提交给规划部门进行进一步审核。
在英国工程建设前，工程单位首先需确认工程区域内可能受影响的古迹。如果区域内存在列入名单的保护单位，工程部门则需委托专业机构或专家进行文物影响评估程序。文物影响评估范围包括工程地区上空以及地下区域。接受评估的项目除了古迹本体，还需评估古迹所处的自然环境、社会环境以及文化环境，例如植被、犯罪率和宗教构成。其涉及领域之广，往往需要至少3个不同行业专家进行专项评估后，汇总为总报告提交。
尽管英国与文物保护工作直接相关的法律法规涉及古迹保护工作的方方面面，英国文物影响评估机制在法条中的体现却是存在于城镇规划法的。英国城镇规划法的有关条例中指明，在工程项目开始前，不管是否能够确认区域内存在受保护的古迹，工程单位都需要在法律的规定下进行公示。如此一来，即使工程区域内不存在名单所列的古迹，工程项目也不能贸然进行。一旦有个人或组织提出某个建筑或某片区域具有一定的历史文化价值，即可提出进行文物影响评估程序的请求。由地方政府或法院发布紧急禁止令，即刻停止对该区域的规划和建设。如果文物影响评估报告结果显示保护的必要性，保护单位的所有者就可以向英格兰遗产委员会申请临时保护措施和名单补登程序。这一要求使得英国古迹保护工作面向英国公众开放，唤起全社会的历史遗产保护意识。
对中国文物影响评估机制的启示
参考英国模式下的文物影响评估机制，可以借鉴的方面有以下三点：
（一）加快文物影响评估机制法治化进程
文物影响评估机制在我国尚属起步阶段，在大多数实际操作中，文物影响评估是由环境影响评估机制延伸出的分项评估过程。现行文物保护法中对文物影响评估的规定不明确，大部分本应属于文物影响评估范畴内的工作被统一划分到行政审批事务中。这使得整个评价体系专业水平低，涵盖层面窄，缺少可执行的标准设置。
目前我国文物保护的法治体系中，关于文物影响评估机制的法律法规除了环境保护法中涉及历史环境保护的某些条文，就仅限于文物保护专项管理办法中的规定了。《国家考古遗址公园管理办法（试行）》第七条规定，申报国家考古遗址公园需提交国家考古遗址公园建设文物影响评估报告，明确了建设国家考古遗址公园的行为应对文物及其环境的影响予以关注。在实际操作中，文物影响评估机制在法制体系中的缺失导致其强制性和必要性大大减弱，无法得到进一步的完善和发展。
（二）加大第三方部门的参与力度
由于现行法规政策将文物影响评估程序的全部工作包含在有关政府部门的事务中，严重增加了政府工作的负担，也不能保证文物影响评估机制的专业性和权威性。因此，改革文物影响评估机制的主体迫在眉睫。
近年来，政府对非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的扶持力度不断加大，第三方部门在我国的行政事务中发挥了极大的作用。第三方部门的优势可以体现在更坚实的群众基础、更专业的行业背景，以及更丰富的社会资源等方面。借鉴英国模式的第三方引导监管机制，将文物影响评估程序中涉及专业化和实操性的工作承包给有资质的第三方部门，可以有效减轻政府的工作负担，整合社会资源。
（三）完善信息透明机制和公众参与机制
如果可以借鉴英国的公众参与和部门合作机制，我国的文物影响评估机制就可以在程序上提前一步进行，尽量避免未登录古迹被破坏的可能。不仅如此，让公众参与进文物影响评估工作中来，可以让公众更深刻地了解历史文化遗产的魅力，让遗产保护深入普通民众的内心，进而形成一种公民意识。
“文物影响评估”（Heritage Impact Assessment，简称HIA）是指用于对文物的发展计划及其他行动的潜在影响加以评估的系统性方法。通过严格的数据收集、重要性和潜在影响评估以及影响减轻设计，保护文化遗产免于遭到毁灭或不可挽回的损害，最终在确保可持续发展和社会福祉的前提下，使地区遗产得到成功保护。文物影响评估机制能够确保工程项目在最初阶段开始，就可以在社会经济的发展需要与文物保护之间，取得最适当的平衡。此机制还可以在初期便让公众参与进文物保护工作。在国内，文物影响评估机制已经涉及诸如重大基础项目，公路、铁路、城市轨道交通的选址、选线，国家考古遗址公园建设项目等，供相关部门进行决策和参考。
本文针对具有代表性的英国（特指英格兰地区）文物影响评估模式进行研习，思考其模式的先进经验，寻找其与我国文保工作的契合之处。
英国的文物保护体系
在文物保护方面，英国有着100多年的实践经验，形成了一套较为完善的体系。1882年《古迹保护法》的颁布，开始了英国历史文化遗产保护制度的建立过程。现在，英国已经制定了几十种相关法令、条款，保护对象也扩大到建筑、保护区、自然环境和人类的环境。英国环境部规定的五个全国性保护组织都在一定程度上介入了法律保护程序。
英国历史文化遗产的保护法律主要如下：1882年《古迹保护法》及其1900年的修正案；1913年的《古建筑加固和改善法》及其1931年的修正案；1933年的《城市环境法》；1944年的《城乡规划法》及其1968年、1972年的修正案；1953年的《古建筑及古迹法》；1962年的《城市生活环境质量法》、《地方政府古建筑法》；1967年的《城市文明法》及其1974年的修正案；1969年的《住宅法》；1990年的《登录建筑和保护区规划法》（该法属于城乡规划法的一部分）。
英国虽然有成文法作为法律基础，但是在实际操作中，以判例法为主，即由法官根据证据进行判决。同样，在实际工作中，英国的古迹保护并非全部以法条为准则，需要根据实际情况进行系统分析。英国社会组织的蓬勃发展，使得许多社会公共事务逐渐形成了由政府主导，由第三方部门规划、实施和监督，由司法部门规诫的模式，文物保护工作也在其中。
英国的文物保护工作由英国文化、媒体和体育部为主导，由一个第三方部门提供实际服务，即英格兰遗产委员会（English Heritage）。该委员会是依据1983年国家遗产法案建立的，由行业内的专家学者、社会中坚人士以及政府部门联络人组成，其保护历史建筑的功能原先是属于环境部的。1999年4月1日皇家英格兰历史遗迹委员会也并入英格兰遗产委员会。英格兰遗产委员会管理着从巨石阵到铁桥等超过400个英国历史名胜，其中有些建筑更是直接由英格兰遗产委员会持有。英格兰遗产档案馆也是由英格兰遗产委员会维护、运营的。自2015年4月1日起，英格兰遗产委员会将分为两个不同的组织，一个继续沿用原名并作为非盈利组织运营，另一个以英格兰历史委员会（Historical England）命名，作为行政性非政府部门公共机构继续管理国家古迹登录等工作。这一改变，将进一步增加第三方部门在英国古迹保护工作的参与力度，同时，明确了第三方部门在古迹保护工作中的行业权威地位。
英国模式下的文物影响评估机制
英国的历史文化遗产保护由三个层次构成：古迹保护、登录建筑保护和保护区。历史文化遗产名单登录工作始于1944年。政府部门的调查官员根据英格兰遗产委员会的建议，经过全国性的持续调查后推荐，最后经国务大臣批准公布。任何具有保存价值的古迹都可以以个人或组织的名义向委员会提出申请，经由专家评估认证后，交由政府部门进行录入。所有涉及已登录古迹的工程，包括修复、维护、迁址等，都需要进行文物影响评估。评估审核通过后，方可进行。一旦工程在缺少评估报告或者评估未通过审核的情况下开工，委员会将视情节严重向规划和建设部申请仲裁或直接交由法院审判。
在英国模式下的文物影响评估机制中，英格兰遗产委员会扮演着引导和监督的重要角色。文物影响评估实施细则及标准由委员会编制；在实施过程中委员会提供顾问服务；而进行评估的专家或机构资质则须有委员会的认证；评估报告先由委员会审阅并给出建议，然后提交给规划部门进行进一步审核。
在英国工程建设前，工程单位首先需确认工程区域内可能受影响的古迹。如果区域内存在列入名单的保护单位，工程部门则需委托专业机构或专家进行文物影响评估程序。文物影响评估范围包括工程地区上空以及地下区域。接受评估的项目除了古迹本体，还需评估古迹所处的自然环境、社会环境以及文化环境，例如植被、犯罪率和宗教构成。其涉及领域之广，往往需要至少3个不同行业专家进行专项评估后，汇总为总报告提交。
尽管英国与文物保护工作直接相关的法律法规涉及古迹保护工作的方方面面，英国文物影响评估机制在法条中的体现却是存在于城镇规划法的。英国城镇规划法的有关条例中指明，在工程项目开始前，不管是否能够确认区域内存在受保护的古迹，工程单位都需要在法律的规定下进行公示。如此一来，即使工程区域内不存在名单所列的古迹，工程项目也不能贸然进行。一旦有个人或组织提出某个建筑或某片区域具有一定的历史文化价值，即可提出进行文物影响评估程序的请求。由地方政府或法院发布紧急禁止令，即刻停止对该区域的规划和建设。如果文物影响评估报告结果显示保护的必要性，保护单位的所有者就可以向英格兰遗产委员会申请临时保护措施和名单补登程序。这一要求使得英国古迹保护工作面向英国公众开放，唤起全社会的历史遗产保护意识。
对中国文物影响评估机制的启示
参考英国模式下的文物影响评估机制，可以借鉴的方面有以下三点：
（一）加快文物影响评估机制法治化进程
文物影响评估机制在我国尚属起步阶段，在大多数实际操作中，文物影响评估是由环境影响评估机制延伸出的分项评估过程。现行文物保护法中对文物影响评估的规定不明确，大部分本应属于文物影响评估范畴内的工作被统一划分到行政审批事务中。这使得整个评价体系专业水平低，涵盖层面窄，缺少可执行的标准设置。
目前我国文物保护的法治体系中，关于文物影响评估机制的法律法规除了环境保护法中涉及历史环境保护的某些条文，就仅限于文物保护专项管理办法中的规定了。《国家考古遗址公园管理办法（试行）》第七条规定，申报国家考古遗址公园需提交国家考古遗址公园建设文物影响评估报告，明确了建设国家考古遗址公园的行为应对文物及其环境的影响予以关注。在实际操作中，文物影响评估机制在法制体系中的缺失导致其强制性和必要性大大减弱，无法得到进一步的完善和发展。
（二）加大第三方部门的参与力度
由于现行法规政策将文物影响评估程序的全部工作包含在有关政府部门的事务中，严重增加了政府工作的负担，也不能保证文物影响评估机制的专业性和权威性。因此，改革文物影响评估机制的主体迫在眉睫。
近年来，政府对非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的扶持力度不断加大，第三方部门在我国的行政事务中发挥了极大的作用。第三方部门的优势可以体现在更坚实的群众基础、更专业的行业背景，以及更丰富的社会资源等方面。借鉴英国模式的第三方引导监管机制，将文物影响评估程序中涉及专业化和实操性的工作承包给有资质的第三方部门，可以有效减轻政府的工作负担，整合社会资源。
（三）完善信息透明机制和公众参与机制
如果可以借鉴英国的公众参与和部门合作机制，我国的文物影响评估机制就可以在程序上提前一步进行，尽量避免未登录古迹被破坏的可能。不仅如此，让公众参与进文物影响评估工作中来，可以让公众更深刻地了解历史文化遗产的魅力，让遗产保护深入普通民众的内心，进而形成一种公民意识。
