龙门石窟：走和谐共赢之路
日期：2010-12-07 访问量：5441 文章来源：Admin
龙门山清水秀，温泉遍布，寺院林立，千龛饰壁。自古以来龙门山色就是洛阳胜景，被列为洛阳八大景之冠。唐代大诗人白居易曾赞誉：“洛都四郊，山水之盛，龙门首焉。”龙门石窟就开凿于伊河两岸龙门山的崖壁上。它始凿于北魏孝文帝迁都洛阳之际（公元493年），历经东魏、西魏、北齐、隋、唐和宋朝等，前后长达400余年，形成了南北长1公里、拥有2300余座窟龛、10万余尊造像、2800余块碑刻题记的石窟遗存。龙门景区由西山石窟、东山石窟、香山寺和白园四个景点组成。1961年国务院公布龙门石窟为全国第一批重点文物保护单位；1982年龙门风景名胜区被公布为全国第一批国家级风景名胜区；2000年11月，联合国教科文组织将龙门石窟列入《世界遗产名录》；2006年龙门石窟景区被评为国家文明风景旅游区；2007年龙门石窟景区被评为国家5A级景区。
近年来，洛阳市委、市政府认真贯彻国务院关于“努力建立适应社会主义市场经济体制要求，遵循文物工作自身规律，国家保护为主并动员全社会参与的文物保护体制”的要求，从改革体制机制入手，不断加大对文化遗产及周边区域的保护力度，努力解决周边村镇与景区管理的矛盾，对龙门景区的管理体制机制进行深入的探索和实践。特别是2007年9月至2008年8月，成功尝试了文化遗产景区园区化改革，实现了体制机制的根本性变革，掀开了龙门发展史上崭新一页，为文化遗产类景区园区化改革探索出了一条统筹发展、和谐共赢的成功之路。
改革前龙门景区的管理体制和存在问题
2002年以前，龙门景区内的龙门石窟研究所、龙门风景区管理处、白园、香山寺、龙门景区伊河管理站（原水利综合经营开发公司）等单位分别隶属于洛阳市文物局、园林局、团省委、水利局管理。2002年3月，洛阳市委、市政府决定成立龙门石窟文物保护区龙门风景名胜区管理局（龙门石窟研究院），把原属市园林局的龙门风景名胜区管理处（含白园、园林所）、原属市卫生局的康复医院、原属市水利局的洛阳市水利综合经营开发公司、原属共青团河南省委的香山寺，统一划归龙门管理局管辖，设6个事业性质的正科级下属单位。管辖范围包括龙门石窟、白园、香山寺、东西两山风景林、南北大桥间的伊河水面，总面积10.42平方公里。这种管理体制一直持续到2007年9月。从这5年的运行情况看，这次改革明确了龙门景区的归属，解决了多头管理问题，实现了由龙门管理局对景区各景点、单位的统一管理，同时明确了龙门景区的核心保护区、建设控制地带的范围界限，从而使景区得到了较快发展，文物得到了有效保护，环境质量、旅游设施和服务质量有了较大改善。但是，由于景区管理区域狭小，管理模式单一，在管理与发展上仍存在着诸多矛盾和问题，直接影响到文物保护、旅游安全、产业带动和景区周边的和谐稳定。
一是景区不能封闭管理，文物安全、游客安全难以得到充分保障。龙门古称伊阙，交通地理位置重要，历来是南北车辆和伊河两岸群众生产生活的重要通道。随着改革开放和旅游业的蓬勃发展，加上景区内道路狭窄，周边群众和大小车辆随意进出景区，游客和车辆混行，为文物安全和游客安全带来较大隐患，由此曾引发了轰动全国的唐立佛被盗案和数起道路安全事故。
二是景区与周边群众矛盾纠纷不断出现，难以形成和谐稳定的发展局面。由于景区周边村庄、社区分属洛龙区、偃师市、伊川县管辖，管理不统一，步调不一致，部分村民受利益驱使，经常到景区寻衅滋事，造成景区与周边群众关系对立，矛盾重重；文物保护执法、旅游执法难以进行；征地拆迁、退耕还林等涉及群众利益的工作难以开展；围客兜售、倒票宰客现象屡禁不止，严重制约景区的安全稳定、资源保护与合理开发利用。
三是投资渠道单一，三产服务业发展严重滞后。管理局是一个主管龙门文物保护研究的事业单位，而下属的东山宾馆、电瓶车、停车场、讲解服务、游船服务均为服务型企业。长期以来，依靠景区门票收入一个渠道进行投资发展，事业管理与企业管理混同，造成事业管理职能弱化，企业发展滞后。旅游商品开发等服务业门类少、层次低、规模小，发展严重滞后。
四是发展空间狭小，旅游链条短，无法带动周边群众致富，龙门的品牌效应难以发挥。由于龙门的特殊性和狭小的空间使然，文化遗产保护和龙门景区开发处于两难境地，一方面是核心保护区仅为10.42平方公里的面积必须严格保护，其内外均无一分一厘可动用之地；另一方面是景区旅游服务和发展，无法满足游客深度观光游览购物需求和周边群众增收对发展三产服务业的迫切需要。旅游产业链难以形成，谈不上辐射带动周边群众致富，龙门的品牌效应得不到有效发挥。
园区管理体制改革新的探索与实践
为从根本上解决龙门景区在保护、管理、研究与发展上的诸多矛盾和问题，从2007年9月起到2008年8月，洛阳市委、市政府对龙门进行了历史上改革力度最大、影响最深远的一次体制机制改革。这次改革，理顺了管理体制，转变了管理职能，加强了文物保护研究，从根本上解决了景区发展空间狭小和与周边群众矛盾对立等问题，实现了对文物保护研究、旅游产业发展与周边农村社会事务的统筹管理，促进世界遗产保护研究、旅游产业发展迈上了一个新台阶。
（一）新的管理体制与机构设置。2007年9月，龙门石窟文物保护区龙门风景名胜区管理局（龙门石窟研究院）撤消，成立了中共龙门文化旅游园区工作委员会、龙门文化旅游园区管理委员会（以下简称管委会），管委会为隶属洛阳市人民政府的正县级事业单位，同时成立龙门石窟研究院（正县级事业单位），隶属管委会。2008年8月，市委决定，将龙门文化旅游园区党工委、管委会由原隶属市委、市政府的事业单位改为市委、市政府的派出机构，代表市委、市政府强化在龙门文化旅游园区范围内行使党政管理职能。按照机构改革方案，管委会内设办公室（党工委办公室、综合管理局）、社会事务和农村工作管理局、建设发展局、财政局。直属7个事业单位，9个企业，1个龙门石窟街道办事处，含8个行政村和2个社区，耕地面积1.18万亩。这次管理体制和机构设置改革的主要特点是：（1）人口、面积增加，园区总面积由原来的10.42平方公里增至31.7平方公里，增加了原来分别由洛龙区、伊川县管辖的8个行政村和2个社区的所有行政社会事务；人口由原来单纯景区管理服务人员500多人增加到3.6万人，实现了真正意义上的园区化改革。（2）设立了石窟保护研究专门机构龙门石窟研究院，使世界文化遗产的保护研究工作更加系统化专业化。（3）成立龙门旅游集团，将企业性质的服务实体一律划归龙门旅游集团管理，按现代企业制度运作。2009年5月园区党工委、管委会挂牌，12月龙门旅游集团挂牌，进入实质运行阶段。
（二）改革后管理职能的转变。龙门管委会的成立恰逢其时，园区化的体制机制创新为龙门文物保护研究和文化旅游产业发展开启了崭新的活力之源。
1.在宏观管理上由过去管理局单一的景区事务管理转变为管委会对园区文物保护研究、行政、事业、企业、农村事务的统筹管理。龙门文化旅游园区管委会作为市政府的派出机构，行使辖区内所有经济社会管理权力，充分发挥政府调控、引导、协调和服务职能，使党和国家的各项方针政策、法律法规在园区得以贯彻落实。所属职能部门分工负责园区经济发展和社会事务：建设发展局承担园区规划、环境保护、安全生产、项目建设等职能；社会事务和农村工作管理局承担园区农村各种经济社会事务管理职能，包括综合治理、信访稳定、计划生育、扶贫开发、社会福利、教育、文化、卫生、体育等；财政局承担园区财政管理、景区票务管理、国有资产管理等职能；监察室承担监督检查职能。
这一变革，在真正意义上体现了政府作为保护历史文化遗产的主体所肩负的历史责任。
2.园区文物保护研究由过去管理局统筹管理转变为龙门石窟研究院的专一性专业化管理。管委会所属龙门石窟研究院，为正县级事业单位，设置石窟保护中心、石窟研究中心、信息资料中心和保卫科等专业部门，不再承担景区服务等与文物保护研究无关的事务性工作，龙门石窟研究院严格依照国务院《风景名胜区条例》，认真遵循“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”原则，专心致志发挥其文物保护研究职能，一心一意做好世界文化遗产龙门石窟的保护研究工作。
3.景区周边农村社会事务由过去周边县区分属管理转变为管委会对其统一有序管理。园区管委会所属龙门石窟街道办事处，具体负责所辖龙门、郜庄、寺沟、张沟、魏湾、郭寨、东草店、西草店8个行政村和河东、镇南两个社区的经济发展和各项农村社会事务。
4.园区服务型企业由过去的松散型管理转变为产权明晰、运作规范的集团化管理。新成立的洛阳龙门旅游集团，承担园区的旅游接待服务功能和三产服务业发展任务，要整合园区电瓶车公司、停车场公司、讲解公司、游船公司、旅游商品开发公司、龙门国际旅行社，按照现代企业制度要求，建立产权明晰、权责明确、运作规范、管理科学的服务型企业，逐步打造产品丰富、产业链完整、功能完善、品牌影响力大、成长性优良的区域旅游龙头企业。
通过管理体制的园区化改革，管理机构的职能发生了根本性转变，主要有以下几个特点：（1）实现了由管委会对园区内文物保护研究、旅游产业发展、农村经济社会工作的统筹管理，特别是对周边村庄的统一有序管理，政令统一，步调一致；（2）实现了由龙门石窟研究院对园区内文物保护研究的专一性专业化管理；（3）实现了由旅游集团对龙门旅游服务业的企业化管理。
园区管理体制改革运作效果
龙门文化旅游园区管委会正式挂牌运作两年来，明确了目标，理顺了体制，健全了机制，规范了管理，形成了文物保护与利用、景区经营管理与农村发展、干部职工与乡村群众上上下下一盘棋的良好局面，园区的文物保护研究、基础设施建设、旅游经营管理和农村社会发展均取得了显著成效。
（一）加强了文物保护研究。体制机制改革以来，园区能够使文物保护管理的分区措施得到有效落实，文物研究的领域得以扩大；能够依据文物保护相关法律法规，加强文物保护力度和文物研究的力量，加强植被生态培育和文物保护，使文物保护研究不断迈上新台阶。园区成立后，进一步明确划定文物保护范围6.96平方公里，风景名胜区9.63平方公里，建设控制地带10.05平方公里，其研究保护、建设控制界限更加明晰，措施更加有力。累计拆除园区内93处不协调建筑物及附属物15.4万平方米；关闭景区周边空气污染严重的厂家645家；实施了东山500余亩退耕还林工程；初步实现了景区封闭化管理，有效减少车辆尾气排放和噪音污染，为文物保护提供了有力保障。2009年以来，园区累计投资3000余万元，开展了“联合国教科文组织龙门石窟保护修复工程”；完成了意大利政府贷款建设龙门石窟保护中心实验室项目的申报、中国石窟寺研究国家文物局重点科研基地项目申报；完成了看经寺、二莲花洞、高平郡王洞、宾阳中洞以及皇甫公窟区域的三维扫描，以及擂鼓台三洞整个区域洞窟的报告初稿工作（含文字记录30多万字、测图300余张、照片300余幅和拓片80余张）；建立了龙门石窟风化试验场；开展了“龙门石窟彩绘颜料的调查研究”和“龙门东山石窟群地质灾害调查”的课题研究；石窟保护课题研究目前正在申报省市科技发展计划项目。龙门文物保护研究的力度、强度进一步加大，取得了丰硕成果，文物保护研究的责任意识深入人心。
（二）形成了和谐共赢发展局面。这次体制改革，将周边8个村庄整合为园区的有机部分，统一管理，统筹发展，成为和谐一致的利益共同体，形成了景区与周边居民携手共进、同走和谐共赢之路的新局面。2009年以来，除学校、村委的硬性开支外，园区还累计投入资金4400余万元，先后完成了通组通户道路硬化，解决了1.6万名群众出行难问题和解决了2000人吃水问题；投入2000余万元用于7个农村学校教师增资、学校办公经费、危房改造和学校改建；园区农民人均年收入由原来不足1000元达到3900元，新农合参合率由2008年的95%上升至97%。景区收入为辖区群众服务，通过修路、建桥、建校、完善服务设施等方式，使园区所辖村庄村容村貌和居民生活水平有了极大改观。同时，通过旅游产业发展，为村民提供了大量的就业机会，成千上万名农村富余劳动力就近得到转移，就近上岗，参与到景区的建设发展与三产服务业中，走上富裕之路。村民们高兴地说：“过去我们跟龙门石窟是两家人，现在大家是一家人，今后谁敢破坏龙门石窟，再敢动这里的一石一木，我们决不答应！”景区与周边群众关系由对立变统一，由矛盾变和谐，这个变革不仅极大地提高了广大群众保护历史文化遗产的意识，而且为群众带来了实实在在的利益。现在呈现在人们面前的是景区与园区群众和谐发展、团结共赢的大好局面。
（三）拓展了发展空间。体制改革后，园区面积由原来的10.42平方公里扩大到31.7平方公里，解决了多年来景区遇到的发展空间瓶颈问题，为科学规划园区发展前景提供了广阔天地。2009年以来，园区累计投资500余万元，完成了《龙门文化旅游园区总体规划》、《龙门文化旅游园区发展战略规划》的修编、景区南面湿地景观规划设计、周边城中村改造规划等工作。园区累计投资2个多亿，先后完成了龙门西山道路改线、滨河路建设、伊河两岸停车场改扩建、橡皮坝改扩建、沿河栏杆改造、香山寺整体保护性修复彩绘、香山寺九老堂、白园乐天堂改造等30多个项目建设。目前，园区正在规划建设总投资9300余万元的展示中心建设、环山通行道路建设、绿地草皮更新改造、景区水电管网改造、龙门东西两山供水系统改造、游客步行桥建设、伊河东（石窟段）河堤加固和自然灾害防控工程等20多个项目。这次体制改革使景区周边区域得以有机整合，拓展了龙门景区的发展空间，为科学规划辖区居民生产生活和旅游服务项目建设提供了条件，使满足中外游客来龙门旅游观光、科学研究成为可能。
（四）打造了产权明晰的服务产业。龙门园区体制改革后，迅速成立了龙门旅游集团，建立产权明晰的现代企业管理制度，奠定了龙门园区三产服务业发展壮大的坚实基础。龙门旅游集团注册资本1亿元，坚持集中化、市场化运作，集团化、企业化管理，对园区景区的三产服务业进行优化整合、开发建设。集团下属企业综合收入将由2008年的4000万元增加到今年的6000万元，同比增长50%。龙门旅游集团计划通过3至5年时间，将园区服务业优质资产进行优化重组，稳步提高市场占有率和影响力。到2015年，成长为资产规模超过10亿元、年综合收入超过20亿元的大型旅游集团，实现整体上市目标，并不断做大做强，成为洛阳乃至河南旅游产业的先锋。
龙门园区化的体制改革提升了龙门景区的软硬实力，激发了方方面面的积极性和创造性，形成了目标一致、充满活力、和谐共进的发展局面，实现了经济效益、社会效益和生态效益的科学协调发展。截至2010年10月底，景区累计接待旅游人数147万人次，门票收入1.37亿元，分别比2007年同期增长了102%和40%。园区以良好形象、优质服务先后荣获全国文明风景旅游区、全国首批风景名胜区数字化示范基地、河南省文化产业示范园区等34项荣誉。龙门独具文化魅力，随着园区空间面积的扩大和温泉、湿地等优势资源的融入，正在逐步成为弥漫着文化体验和休闲度假的理想旅游目的地。
园区管理体制改革的启示
经过龙门文化旅游园区三年的管理体制改革与实践，充分说明管理体制改革是加强文物保护研究的有力保障，是景区服务业做大做强的持久动力，更是景区与周边村庄统筹发展、和谐共赢的必由之路，不改革是没有出路的！当然，改革不可能一蹴而就，也没有固定模式，需要贯彻科学发展观，坚持以人为本的理念，不断适应新情况，解决新问题，取得新成果。主要启示是：
（一）必须高举“文物保护研究第一”的旗帜，将文物保护作为景区、园区发展成长的生命线。文化遗产类景区体制改革，领域独特，涉及政策法规多、难度大。只有充分认识文物保护的至高地位，高举“文物保护研究第一”的旗帜不动摇，把文物保护作为景区园区发展成长的生命线，才能谈及科学利用问题，才能做到思想统一、权责一致、决策科学、执行顺畅,促进文物事业与景区旅游业的健康、协调和可持续发展。
（二）必须坚持以人为本、景村和谐发展的理念，让景区发展成果惠及广大居民群众。景区存在于乡村，自古以来就与当地居民生产生活水乳交融，紧密相连。我们只有始终坚持以人为本，把惠及居民群众作为管理体制改革的出发点和落脚点，切实解决景区周边群众最关心、最直接、最现实的问题，才能从根本上化解景区发展中的突出矛盾，才能变被动为主动，变对立为统一，变矛盾为和谐，进而促进历史文化遗产的保护与区域经济社会的和谐发展。。
（三）必须树立统筹协调的改革理念，调动方方面面的积极性创造性。文物类景区园区化改革，外涉及周边县（区）、乡（镇）、村，上涉及文物、文化、旅游、宗教、建设等部门，内涉及行政、企业、事业单位，方方面面，错综复杂。在改革的过程中, 只有始终坚持全面发展、统筹兼顾的原则，理顺关系，优化结构，才能消除体制障碍,顺利实现职能转变,使思想更加解放，思路更加清晰，各方面的积极性得以充分调动，才能取得更大成效。
（四）必须坚持事企分开、产业辐射理念，加快构建产权明晰的文化旅游产业体系。政企、事企不分，产权不清，任何一个产业都谈不上发展壮大。只有实行政事、事企分开，优化资本结构，明晰产权，拉长链条，才能构建诸要素具备的综合性服务产业集群，充分发挥服务业的辐射带动作用，有效推进科学化、秩序化、规范化管理，增强园区发展的内在活力。
（五）必须坚持科学规划、持续发展理念，不断提升园区经济社会发展的速度和质量。科学规划是景区园区化体制改革最重要的基础和依据。只有通过对特色资源和优势产业进行科学合理的统筹规划，科学制定发展远景目标、发展思路和发展重点，才能让各方面认识理解改革的目的、意义和可行性，统一思想，形成步调一致促改革、促发展的良好局面，也才能避免盲目无序发展，使园区经济插上改革的翅膀，实现可持续发展，最终打造环境优美、管理科学、产业繁荣、人文和谐的文化旅游园区，为践行科学发展观、落实好十七届五中全会精神做出应有的贡献。
近年来，洛阳市委、市政府认真贯彻国务院关于“努力建立适应社会主义市场经济体制要求，遵循文物工作自身规律，国家保护为主并动员全社会参与的文物保护体制”的要求，从改革体制机制入手，不断加大对文化遗产及周边区域的保护力度，努力解决周边村镇与景区管理的矛盾，对龙门景区的管理体制机制进行深入的探索和实践。特别是2007年9月至2008年8月，成功尝试了文化遗产景区园区化改革，实现了体制机制的根本性变革，掀开了龙门发展史上崭新一页，为文化遗产类景区园区化改革探索出了一条统筹发展、和谐共赢的成功之路。
改革前龙门景区的管理体制和存在问题
2002年以前，龙门景区内的龙门石窟研究所、龙门风景区管理处、白园、香山寺、龙门景区伊河管理站（原水利综合经营开发公司）等单位分别隶属于洛阳市文物局、园林局、团省委、水利局管理。2002年3月，洛阳市委、市政府决定成立龙门石窟文物保护区龙门风景名胜区管理局（龙门石窟研究院），把原属市园林局的龙门风景名胜区管理处（含白园、园林所）、原属市卫生局的康复医院、原属市水利局的洛阳市水利综合经营开发公司、原属共青团河南省委的香山寺，统一划归龙门管理局管辖，设6个事业性质的正科级下属单位。管辖范围包括龙门石窟、白园、香山寺、东西两山风景林、南北大桥间的伊河水面，总面积10.42平方公里。这种管理体制一直持续到2007年9月。从这5年的运行情况看，这次改革明确了龙门景区的归属，解决了多头管理问题，实现了由龙门管理局对景区各景点、单位的统一管理，同时明确了龙门景区的核心保护区、建设控制地带的范围界限，从而使景区得到了较快发展，文物得到了有效保护，环境质量、旅游设施和服务质量有了较大改善。但是，由于景区管理区域狭小，管理模式单一，在管理与发展上仍存在着诸多矛盾和问题，直接影响到文物保护、旅游安全、产业带动和景区周边的和谐稳定。
一是景区不能封闭管理，文物安全、游客安全难以得到充分保障。龙门古称伊阙，交通地理位置重要，历来是南北车辆和伊河两岸群众生产生活的重要通道。随着改革开放和旅游业的蓬勃发展，加上景区内道路狭窄，周边群众和大小车辆随意进出景区，游客和车辆混行，为文物安全和游客安全带来较大隐患，由此曾引发了轰动全国的唐立佛被盗案和数起道路安全事故。
二是景区与周边群众矛盾纠纷不断出现，难以形成和谐稳定的发展局面。由于景区周边村庄、社区分属洛龙区、偃师市、伊川县管辖，管理不统一，步调不一致，部分村民受利益驱使，经常到景区寻衅滋事，造成景区与周边群众关系对立，矛盾重重；文物保护执法、旅游执法难以进行；征地拆迁、退耕还林等涉及群众利益的工作难以开展；围客兜售、倒票宰客现象屡禁不止，严重制约景区的安全稳定、资源保护与合理开发利用。
三是投资渠道单一，三产服务业发展严重滞后。管理局是一个主管龙门文物保护研究的事业单位，而下属的东山宾馆、电瓶车、停车场、讲解服务、游船服务均为服务型企业。长期以来，依靠景区门票收入一个渠道进行投资发展，事业管理与企业管理混同，造成事业管理职能弱化，企业发展滞后。旅游商品开发等服务业门类少、层次低、规模小，发展严重滞后。
四是发展空间狭小，旅游链条短，无法带动周边群众致富，龙门的品牌效应难以发挥。由于龙门的特殊性和狭小的空间使然，文化遗产保护和龙门景区开发处于两难境地，一方面是核心保护区仅为10.42平方公里的面积必须严格保护，其内外均无一分一厘可动用之地；另一方面是景区旅游服务和发展，无法满足游客深度观光游览购物需求和周边群众增收对发展三产服务业的迫切需要。旅游产业链难以形成，谈不上辐射带动周边群众致富，龙门的品牌效应得不到有效发挥。
园区管理体制改革新的探索与实践
为从根本上解决龙门景区在保护、管理、研究与发展上的诸多矛盾和问题，从2007年9月起到2008年8月，洛阳市委、市政府对龙门进行了历史上改革力度最大、影响最深远的一次体制机制改革。这次改革，理顺了管理体制，转变了管理职能，加强了文物保护研究，从根本上解决了景区发展空间狭小和与周边群众矛盾对立等问题，实现了对文物保护研究、旅游产业发展与周边农村社会事务的统筹管理，促进世界遗产保护研究、旅游产业发展迈上了一个新台阶。
（一）新的管理体制与机构设置。2007年9月，龙门石窟文物保护区龙门风景名胜区管理局（龙门石窟研究院）撤消，成立了中共龙门文化旅游园区工作委员会、龙门文化旅游园区管理委员会（以下简称管委会），管委会为隶属洛阳市人民政府的正县级事业单位，同时成立龙门石窟研究院（正县级事业单位），隶属管委会。2008年8月，市委决定，将龙门文化旅游园区党工委、管委会由原隶属市委、市政府的事业单位改为市委、市政府的派出机构，代表市委、市政府强化在龙门文化旅游园区范围内行使党政管理职能。按照机构改革方案，管委会内设办公室（党工委办公室、综合管理局）、社会事务和农村工作管理局、建设发展局、财政局。直属7个事业单位，9个企业，1个龙门石窟街道办事处，含8个行政村和2个社区，耕地面积1.18万亩。这次管理体制和机构设置改革的主要特点是：（1）人口、面积增加，园区总面积由原来的10.42平方公里增至31.7平方公里，增加了原来分别由洛龙区、伊川县管辖的8个行政村和2个社区的所有行政社会事务；人口由原来单纯景区管理服务人员500多人增加到3.6万人，实现了真正意义上的园区化改革。（2）设立了石窟保护研究专门机构龙门石窟研究院，使世界文化遗产的保护研究工作更加系统化专业化。（3）成立龙门旅游集团，将企业性质的服务实体一律划归龙门旅游集团管理，按现代企业制度运作。2009年5月园区党工委、管委会挂牌，12月龙门旅游集团挂牌，进入实质运行阶段。
（二）改革后管理职能的转变。龙门管委会的成立恰逢其时，园区化的体制机制创新为龙门文物保护研究和文化旅游产业发展开启了崭新的活力之源。
1.在宏观管理上由过去管理局单一的景区事务管理转变为管委会对园区文物保护研究、行政、事业、企业、农村事务的统筹管理。龙门文化旅游园区管委会作为市政府的派出机构，行使辖区内所有经济社会管理权力，充分发挥政府调控、引导、协调和服务职能，使党和国家的各项方针政策、法律法规在园区得以贯彻落实。所属职能部门分工负责园区经济发展和社会事务：建设发展局承担园区规划、环境保护、安全生产、项目建设等职能；社会事务和农村工作管理局承担园区农村各种经济社会事务管理职能，包括综合治理、信访稳定、计划生育、扶贫开发、社会福利、教育、文化、卫生、体育等；财政局承担园区财政管理、景区票务管理、国有资产管理等职能；监察室承担监督检查职能。
这一变革，在真正意义上体现了政府作为保护历史文化遗产的主体所肩负的历史责任。
2.园区文物保护研究由过去管理局统筹管理转变为龙门石窟研究院的专一性专业化管理。管委会所属龙门石窟研究院，为正县级事业单位，设置石窟保护中心、石窟研究中心、信息资料中心和保卫科等专业部门，不再承担景区服务等与文物保护研究无关的事务性工作，龙门石窟研究院严格依照国务院《风景名胜区条例》，认真遵循“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”原则，专心致志发挥其文物保护研究职能，一心一意做好世界文化遗产龙门石窟的保护研究工作。
3.景区周边农村社会事务由过去周边县区分属管理转变为管委会对其统一有序管理。园区管委会所属龙门石窟街道办事处，具体负责所辖龙门、郜庄、寺沟、张沟、魏湾、郭寨、东草店、西草店8个行政村和河东、镇南两个社区的经济发展和各项农村社会事务。
4.园区服务型企业由过去的松散型管理转变为产权明晰、运作规范的集团化管理。新成立的洛阳龙门旅游集团，承担园区的旅游接待服务功能和三产服务业发展任务，要整合园区电瓶车公司、停车场公司、讲解公司、游船公司、旅游商品开发公司、龙门国际旅行社，按照现代企业制度要求，建立产权明晰、权责明确、运作规范、管理科学的服务型企业，逐步打造产品丰富、产业链完整、功能完善、品牌影响力大、成长性优良的区域旅游龙头企业。
通过管理体制的园区化改革，管理机构的职能发生了根本性转变，主要有以下几个特点：（1）实现了由管委会对园区内文物保护研究、旅游产业发展、农村经济社会工作的统筹管理，特别是对周边村庄的统一有序管理，政令统一，步调一致；（2）实现了由龙门石窟研究院对园区内文物保护研究的专一性专业化管理；（3）实现了由旅游集团对龙门旅游服务业的企业化管理。
园区管理体制改革运作效果
龙门文化旅游园区管委会正式挂牌运作两年来，明确了目标，理顺了体制，健全了机制，规范了管理，形成了文物保护与利用、景区经营管理与农村发展、干部职工与乡村群众上上下下一盘棋的良好局面，园区的文物保护研究、基础设施建设、旅游经营管理和农村社会发展均取得了显著成效。
（一）加强了文物保护研究。体制机制改革以来，园区能够使文物保护管理的分区措施得到有效落实，文物研究的领域得以扩大；能够依据文物保护相关法律法规，加强文物保护力度和文物研究的力量，加强植被生态培育和文物保护，使文物保护研究不断迈上新台阶。园区成立后，进一步明确划定文物保护范围6.96平方公里，风景名胜区9.63平方公里，建设控制地带10.05平方公里，其研究保护、建设控制界限更加明晰，措施更加有力。累计拆除园区内93处不协调建筑物及附属物15.4万平方米；关闭景区周边空气污染严重的厂家645家；实施了东山500余亩退耕还林工程；初步实现了景区封闭化管理，有效减少车辆尾气排放和噪音污染，为文物保护提供了有力保障。2009年以来，园区累计投资3000余万元，开展了“联合国教科文组织龙门石窟保护修复工程”；完成了意大利政府贷款建设龙门石窟保护中心实验室项目的申报、中国石窟寺研究国家文物局重点科研基地项目申报；完成了看经寺、二莲花洞、高平郡王洞、宾阳中洞以及皇甫公窟区域的三维扫描，以及擂鼓台三洞整个区域洞窟的报告初稿工作（含文字记录30多万字、测图300余张、照片300余幅和拓片80余张）；建立了龙门石窟风化试验场；开展了“龙门石窟彩绘颜料的调查研究”和“龙门东山石窟群地质灾害调查”的课题研究；石窟保护课题研究目前正在申报省市科技发展计划项目。龙门文物保护研究的力度、强度进一步加大，取得了丰硕成果，文物保护研究的责任意识深入人心。
（二）形成了和谐共赢发展局面。这次体制改革，将周边8个村庄整合为园区的有机部分，统一管理，统筹发展，成为和谐一致的利益共同体，形成了景区与周边居民携手共进、同走和谐共赢之路的新局面。2009年以来，除学校、村委的硬性开支外，园区还累计投入资金4400余万元，先后完成了通组通户道路硬化，解决了1.6万名群众出行难问题和解决了2000人吃水问题；投入2000余万元用于7个农村学校教师增资、学校办公经费、危房改造和学校改建；园区农民人均年收入由原来不足1000元达到3900元，新农合参合率由2008年的95%上升至97%。景区收入为辖区群众服务，通过修路、建桥、建校、完善服务设施等方式，使园区所辖村庄村容村貌和居民生活水平有了极大改观。同时，通过旅游产业发展，为村民提供了大量的就业机会，成千上万名农村富余劳动力就近得到转移，就近上岗，参与到景区的建设发展与三产服务业中，走上富裕之路。村民们高兴地说：“过去我们跟龙门石窟是两家人，现在大家是一家人，今后谁敢破坏龙门石窟，再敢动这里的一石一木，我们决不答应！”景区与周边群众关系由对立变统一，由矛盾变和谐，这个变革不仅极大地提高了广大群众保护历史文化遗产的意识，而且为群众带来了实实在在的利益。现在呈现在人们面前的是景区与园区群众和谐发展、团结共赢的大好局面。
（三）拓展了发展空间。体制改革后，园区面积由原来的10.42平方公里扩大到31.7平方公里，解决了多年来景区遇到的发展空间瓶颈问题，为科学规划园区发展前景提供了广阔天地。2009年以来，园区累计投资500余万元，完成了《龙门文化旅游园区总体规划》、《龙门文化旅游园区发展战略规划》的修编、景区南面湿地景观规划设计、周边城中村改造规划等工作。园区累计投资2个多亿，先后完成了龙门西山道路改线、滨河路建设、伊河两岸停车场改扩建、橡皮坝改扩建、沿河栏杆改造、香山寺整体保护性修复彩绘、香山寺九老堂、白园乐天堂改造等30多个项目建设。目前，园区正在规划建设总投资9300余万元的展示中心建设、环山通行道路建设、绿地草皮更新改造、景区水电管网改造、龙门东西两山供水系统改造、游客步行桥建设、伊河东（石窟段）河堤加固和自然灾害防控工程等20多个项目。这次体制改革使景区周边区域得以有机整合，拓展了龙门景区的发展空间，为科学规划辖区居民生产生活和旅游服务项目建设提供了条件，使满足中外游客来龙门旅游观光、科学研究成为可能。
（四）打造了产权明晰的服务产业。龙门园区体制改革后，迅速成立了龙门旅游集团，建立产权明晰的现代企业管理制度，奠定了龙门园区三产服务业发展壮大的坚实基础。龙门旅游集团注册资本1亿元，坚持集中化、市场化运作，集团化、企业化管理，对园区景区的三产服务业进行优化整合、开发建设。集团下属企业综合收入将由2008年的4000万元增加到今年的6000万元，同比增长50%。龙门旅游集团计划通过3至5年时间，将园区服务业优质资产进行优化重组，稳步提高市场占有率和影响力。到2015年，成长为资产规模超过10亿元、年综合收入超过20亿元的大型旅游集团，实现整体上市目标，并不断做大做强，成为洛阳乃至河南旅游产业的先锋。
龙门园区化的体制改革提升了龙门景区的软硬实力，激发了方方面面的积极性和创造性，形成了目标一致、充满活力、和谐共进的发展局面，实现了经济效益、社会效益和生态效益的科学协调发展。截至2010年10月底，景区累计接待旅游人数147万人次，门票收入1.37亿元，分别比2007年同期增长了102%和40%。园区以良好形象、优质服务先后荣获全国文明风景旅游区、全国首批风景名胜区数字化示范基地、河南省文化产业示范园区等34项荣誉。龙门独具文化魅力，随着园区空间面积的扩大和温泉、湿地等优势资源的融入，正在逐步成为弥漫着文化体验和休闲度假的理想旅游目的地。
园区管理体制改革的启示
经过龙门文化旅游园区三年的管理体制改革与实践，充分说明管理体制改革是加强文物保护研究的有力保障，是景区服务业做大做强的持久动力，更是景区与周边村庄统筹发展、和谐共赢的必由之路，不改革是没有出路的！当然，改革不可能一蹴而就，也没有固定模式，需要贯彻科学发展观，坚持以人为本的理念，不断适应新情况，解决新问题，取得新成果。主要启示是：
（一）必须高举“文物保护研究第一”的旗帜，将文物保护作为景区、园区发展成长的生命线。文化遗产类景区体制改革，领域独特，涉及政策法规多、难度大。只有充分认识文物保护的至高地位，高举“文物保护研究第一”的旗帜不动摇，把文物保护作为景区园区发展成长的生命线，才能谈及科学利用问题，才能做到思想统一、权责一致、决策科学、执行顺畅,促进文物事业与景区旅游业的健康、协调和可持续发展。
（二）必须坚持以人为本、景村和谐发展的理念，让景区发展成果惠及广大居民群众。景区存在于乡村，自古以来就与当地居民生产生活水乳交融，紧密相连。我们只有始终坚持以人为本，把惠及居民群众作为管理体制改革的出发点和落脚点，切实解决景区周边群众最关心、最直接、最现实的问题，才能从根本上化解景区发展中的突出矛盾，才能变被动为主动，变对立为统一，变矛盾为和谐，进而促进历史文化遗产的保护与区域经济社会的和谐发展。。
（三）必须树立统筹协调的改革理念，调动方方面面的积极性创造性。文物类景区园区化改革，外涉及周边县（区）、乡（镇）、村，上涉及文物、文化、旅游、宗教、建设等部门，内涉及行政、企业、事业单位，方方面面，错综复杂。在改革的过程中, 只有始终坚持全面发展、统筹兼顾的原则，理顺关系，优化结构，才能消除体制障碍,顺利实现职能转变,使思想更加解放，思路更加清晰，各方面的积极性得以充分调动，才能取得更大成效。
（四）必须坚持事企分开、产业辐射理念，加快构建产权明晰的文化旅游产业体系。政企、事企不分，产权不清，任何一个产业都谈不上发展壮大。只有实行政事、事企分开，优化资本结构，明晰产权，拉长链条，才能构建诸要素具备的综合性服务产业集群，充分发挥服务业的辐射带动作用，有效推进科学化、秩序化、规范化管理，增强园区发展的内在活力。
（五）必须坚持科学规划、持续发展理念，不断提升园区经济社会发展的速度和质量。科学规划是景区园区化体制改革最重要的基础和依据。只有通过对特色资源和优势产业进行科学合理的统筹规划，科学制定发展远景目标、发展思路和发展重点，才能让各方面认识理解改革的目的、意义和可行性，统一思想，形成步调一致促改革、促发展的良好局面，也才能避免盲目无序发展，使园区经济插上改革的翅膀，实现可持续发展，最终打造环境优美、管理科学、产业繁荣、人文和谐的文化旅游园区，为践行科学发展观、落实好十七届五中全会精神做出应有的贡献。
